رای وحدت رویه در خصوص فوق العاده مناطق مرزی کارکنان دولت

رای وحدت رویه در خصوص فوق العاده مناطق مرزی

شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۳۰۷۹۱۵
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۲/۹
شماره پرونده: ۰۲۰۷۵۰۶
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
اعلام کننده تعارض: مدیرکل فرهنگ و ارشاد اسلامی استان آذربایجان غربی
موضوع: اعلام تعارض در آرای شعب دیوان عدالت اداری

گردش کار:

در رابطه با موضوع اعمال فوق العاده مناطق مرزی در احکام کارگزینی تحت عنوان فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته براساس بند یک ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری و پرداخت معوقات آن، شعب دیوان عدالت اداری آرای متعارض صادر کرده اند، بدین نحو که شاکیان پرداخت و برقراری فوق العاده نوار مرزی را تحت عنوان فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته براساس بند یک ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری را خواستار شده اند. اما شعبه ۲۴ بدوی که به موجب دادنامه صادره از شعبه ۲۵ تجدیدنظر قطعی شده است، حکم به رد شکایت صادر نموده است که با استنباط از آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری پرداخت فوق العاده نوار مرزی را تحت عنوان فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته مزبور بلاوجه شمرده است. از طرف دیگر شعبه ۴۲ بدوی با استناد به این که رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۴۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۶۴ مورخ ۱۴۰۰/۹/۹ که در مقام اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری از رای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۷۳- ۱۳۹۹/۱۱/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری برآمده استt پرداخت فوق العاده نوار مرزی را تحت فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته پذیرفته است و حکم به ورود شکایت صادر نموده و قطعی گردیده است.

مفاد آرای موضوع تعارض به قرار زیر است:

الف: شعبه ۲۴ بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقای رسول بابازاده به خواسته الزام به پرداخت فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا (الزام به برقراری فوق العاده نوار مرزی) به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۳۱۳۹۰۰۰۱۴۲۹۱۶۵ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۲ به شرح زیر به رد شکایت رای صادر کرده است:

” نظر به این که اگر چه وزارت کشور در راستای ماده ۳۶ آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط مصوب ۱۳۶۳ هیات وزیران، به موجب دستورالعمل شماره ۱۴۴۵۳۸/۴۲/۴/۱ مورخ ۱۳۹۱/۱۱/۱۷ و سپس بخشنامه شماره ۱۳۰۹۸۸ مورخ ۱۳۹۸/۷/۲، مناطقی از کشور را که در مجاورت با کشورهای همسایه بوده و مرزی محسوب می شوند را مشخص نموده است اما از آنجا که اولاً مستند به ماده ۷۸ قانون مدیریت خدمات کشوری، جز در خصوص مزایای دوران بازنشستگی، از کار افتادگی و فوت و همچنین مزایای مربوط به کمک های رفاهی، هرگونه پرداخت خارج از ضوابط فصل دهم این قانون ممنوع می باشد و تاکنون در هیچ قانونی، پرداخت فوق العاده ای تحت عنوان فوق العاده نوار مرزی برای کارکنان دولت پیش بینی نشده است و جز با تصریح قانون، صِرف تعیین مناطق مرزی از سوی وزارت کشور به معنای تخصیص مزایایی در این خصوص به شاغلین در این مناطق نمی باشد و ثانیاً مستنبط از دادنامه‌های شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۷۳ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۲۸، شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۶۴ مورخ ۱۴۰۰/۹/۹ و همچنین شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۴۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۳/۱۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تسرّی فوق العاده موضوع بند یک ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری (فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب وهوا) به مطلق شاغلینی که در مناطق مرزی موضوع مصوبات یادشده خدمت می نمایند، بلاوجه می باشد. مگر آن که آن منطقه مرزی، خود داخل در فهرست مناطق کمتر توسعه یافته موضوع مصوبه شماره ۷۶۲۴۹/ت۳۶۰۹۵ هـ مورخ ۱۳۸۸/۴/۱۰ مصوّب هیات وزیران و یا داخل در فهرست مناطق جنگی موضوع مصوبه شماره ۱۲۸/۱۳۳۳/۰۲/۳۶۱۰ مورخ ۱۳۹۹/۶/۳ مصوّب ستاد کلّ نیروهای مسلح باشد (موضوع ماده ۱۱۲ قانون برنامه ششم توسعه) که آن هم نه در قالب فوق العاده نوار مرزی، بلکه از باب کمتر توسعه یافته بودن یا جنگ زده بودن آن منطقه قابل پرداخت می باشد در نتیجه خواسته یادشده، غیرموجّه تشخیص و حکم به رد شکایت صادر می گردد. برابر ماده ۶۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، این رای به مدت بیست روز از تاریخ ابلاغ، نزد شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری قابل تجدیدنظر خواهی است.”

رای مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۳۱۳۹۰۰۰۱۷۷۲۵۵۹ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱ صادره از شعبه ۲۵ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری مورد تأیید قرار گرفت.

ب: از طرفی شعبه ۴۲ بدوی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دادخواست آقای امیر تابش به خواسته الزام به برقراری فوق العاده نوار مرزی به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۱۵۳۶۰۹ مورخ ۱۴۰۲/۵/۷ به شرح زیر به ورود شکایت رای صادر کرده است:

“از آنجایی که طبق رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۶۴ مورخ ۱۴۰۰/۹/۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۷۳- ۱۳۹۹/۱۱/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری انجام شد و حکم به تأیید اعتبار حقوقی نامه شماره ۲۲۲/۹۰/۶۵۱۰- ۱۳۹۰/۳/۲۲ سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره ۱۷۹‍۰۸۹- ۱۳۹۸/۹/۷ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور صادر شد. رای مذکور اشعار می دارد: «صرف نظر از این که به موجب ماده ۱۰ آیین‌نامه اعطای تسهیلات به کارکنان متقاضی انتقال از تهران و کلان شهرها (موضوع تصویب‌نامه شماره ۹۸۷۰۴/ت ۵۴۳۵۷هـ- ۱۳۹۹/۹/۲ هیات وزیران) تمامی مصوبات و تصمیمات کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران لغو شده است، ولی با توجه به این که اولاً: مقرّرات ابطال شده به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۷۳ – ۱۳۹۹/۱۱/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستقلاً در مقام بیان احکام لازم الاجرایی نبوده و ثانیاً: استناد به اصل ۱۷۰ قانون اساسی در دادنامه یادشده که به از اثر انداختن تبصره بند ۵ مصوبه شماره ۱۲۰۵۶۹/ت ۴۴۸۰۹ن – ۱۳۸۹/۵/۳۱ نمایندگان ویژه رییس جمهور در کارگروه انتقال کارکنان دولت از شهر تهران منجر شده، مبنای حقوقی نداشته است و ثالثاً: برخی از مناطق مرزی جزء مناطق کمتر توسعه یافته نیز هستند و در این صورت مشمول دریافت فوق‌العاده‌های موضوع بند ۱ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری قرار می‌گیرند، بنابراین برمبنای دلایل مذکور، رای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۷۳- ۱۳۹۹/۱۱/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام ابطال نامه شماره ۲۲۲/۹۰/۶۵۱۰- ۱۳۹۰/۳/۲۲ سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره ۱۷۹۰۸۹- ۱۳۹۸/۹/۷ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور صادر شده، مبتنی بر اشتباه و مغایر با قانون است و بر مبنای جواز حاصل از حکم مقرر در مـاده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوّب سال ۱۳۹۲، ضمن نقض رای مزبور حکم به تأیید اعتبار حقوقی نامه شماره ۲۲۲/۹۰/۶۵۱۰- ۱۳۹۰/۳/۲۲ سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره ۱۷۹۰۸۹- ۱۳۹۸/۹/۷ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور صادر می‌شود» بخشنامه شماره ۱۷۹۰۸۹- ۱۳۹۸/۹/۷ نیز اشعار می دارد: « در ارتباط با دستورالعمل شماره ۱۳۰۹۸۸- ۱۳۹۸/۷/۲ وزارت متبوع، موضوع آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوّب سال ۱۳۶۳ و تعیین نقاط مرزی کشور و با استناد به مصوبه شماره ۶۵۶۴۷/ت۴۸۰۹۳- ۱۳۹۱/۴/۷ هیات وزیران از تاریخ ۱۳۹۱/۴/۱ فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته موضوع مصوبه های شماره ۲۰۲۷۲/ت ۵۱۵- ۱۳۷۴/۱/۱۴ و شماره ۷۶۲۹۴/ت ۳۶۰۹۵- ۱۳۸۸/۴/۱۰ هیات و زیران و دستورالعمل تعیین نقاط مرزی وزارت متبوع به منظور ایجاد وحدت رویه در شیوه اجرا و پرداخت توسط دستگاه های اجرایی کلّیه سازمان ها و ادارات دولتی مستقر در مناطق مرزی کشور در استان های گروه (الف) بخش مرزی و برای گروه (ب) شهرستان مرزی بر اساس مفاد بخشنامه شماره ۲۰۰/۴۱۷۲۲- ۱۳۸۹/۸/۱۱ سازمان اداری و استخدامی کشور مبنای پرداخت فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته می باشد. ضمن این که بر اساس تبصره ۱ همین دستورالعمل در استان گیلان کلّیه نقاط شهری و روستایی تابع شهرستان آستارا نقطه مرزی تعیین شده است. لذا مستفاد از رای و مقرّرات فوق با احراز شرایط و محل خدمت شاکی، ارومیه، شکایت شاکی را وارد تشخیص و مستنداً به مواد ۱۰ و ۱۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به ورود شکایت شاکی صادر و اعلام می نماید. رای صادره به استناد ماده ۶۵ قانون مذکور ظرف مهلت ۲۰ روز پس از ابلاغ قابل اعتراض در شعب تجدید نظر دیوان عدالت اداری می باشد.”

رای مذکور به لحاظ عدم تجدیدنظرخواهی در مهلت مقرر قطعیت یافت.

با احراز تعارض آراء توسط رییس دیوان عدالت اداری، پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۲/۹ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف) تعارض در آراء محرز است.

ب) اولاً: موضوع بند ۱ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ مربوط به فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا است و فهرست مناطق مزبور به موجب تصویب‌نامه هیات وزیران تعیین شده و پرداخت‌های فوق‌العاده مزبور مطابق آن تصویب‌نامه خواهد بود و لذا فوق‌العاده یادشده متفاوت از فوق العاده نوار مرزی است که در مقررات سابق پیش‌بینی شده و موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۰۲۷۲/ت ۵۱۵ مورخ ۱۳۷۴/۱/۱۴ هیات وزیران است و از طرف دیگر به موجب ماده ۷۸ قانون مدیریت خدمات کشوری کلّیه مبانی پرداخت خارج از ضوابط و مقرّرات فصل دهم این قانون لغو شده است.

ثانیاً: دادنامه شماره ۱۴۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۶۴ مورخ ۱۴۰۰/۹/۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۷۳- ۱۳۹۹/۱۱/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده، از حیث تجویز اعمال و پرداخت فوق‌العاده مرزی نبوده و صرفاً تصحیح اشتباه در ابطال نامه شماره ۲۲۲/۹۰/۶۵۱۰ مورخ ۱۳۹۰/۳/۲۲ سازمان اداری و استخدامی کشور و بخشنامه شماره ۱۷۹۰۸۹ مورخ ۱۳۸۸/۹/۷ معاون توسعه مدیریت و منابع وزارت کشور و از این جهت بوده که استدلال مذکور در رای هیات عمومی برای ابطال نامه و بخشنامه یادشده صحیح نبوده است.

ثالثاً: هیات عمومی دیوان عدالت اداری متعاقباً در سال ۱۴۰۱ به موجب رای شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۴۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۳/۱۰ و در مقام رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال مکاتبه شماره ۹۹/۳۶۱۹/۲۱/۸۰ مورخ ۱۳۹۹/۳/۱۲ فرماندار شهرستان بندر انزلی که مربوط به موضوع پرداخت فوق‌العاده نوار مرزی بود، به صراحت در بند دوم از رای فوق تصریح نموده است که در برخی از موارد، مناطق مرزی جزء مناطق کمتر توسعه‌یافته نیز هستند و در این صورت مشمول دریافت فوق‌العاده موضوع بند ۱ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری خواهند بود و بنا به مراتب فوق و با اخذ وحدت ملاک از حکم مقرر در بند سوم از رای شماره ۱۴۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۶۴ مورخ ۱۴۰۰/۹/۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری هرچند در بند ۱ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا پیش‌بینی شده، ولی الزاماً هر منطقه مرزی مشمول حکم مقرر در بند قانونی فوق نیست و در نتیجه دادنامه شماره ۱۴۰۱۳۱۳۹۰۰۰۱۷۷۲۵۵۹ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱ صادره از شعبه ۲۵ تجدیدنظر دیوان عدالت اداری که مشخصاً به فوق‌العاده نوار مرزی رسمیت نداده و تسری فوق‌العاده بند ۱ ماده ۶۸ قانون مدیریت خدمات کشوری به مطلق شاغلین در مناطق مرزی را مغایر با قانون تشخیص داده و بر رد شکایت اصدار یافته، صحیح و منطبق با موازین قانونی است. این رای براساس ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ برای شعب دیوان و مراجع اداری و همچنین برای هیات های تخصصی و هیات عمومی در مورد رسیدگی به ابطال مصوبات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ این قانون در ارتباط با آن موضوع لازم‌الاتباع است.